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加强地方人大金融监督问题研究
发布日期:2017-12-13作者:审核人:浏览次数:字号:[ ]

周建蕖

 

金融是推动经济社会发展的重要力量,在经济发展和社会生活中占有重要地位。我国处在经济转型升级、新旧动能转换的关键时期,迫切需要人大系统性地开展金融稳定监督工作,以维护良好的、稳定的金融运行环境。目前我国人大的金融监督定位不清、职责不明、内容不实、力度不强、效果不佳。针对现存问题,建议人大加强对金融稳定工作的监管力度,增设金融稳定工作委员会,明确工作职能,丰富监督手段,创新工作方法,逐步推进人大金融监督的常态化、机制化运行。

一、加强地方人大金融监督的必要性和重要性

(一)金融安全事关经济全局

金融是现代经济的核心,金融安全是国家安全的重要组成部分。2017425日,中共中央政治局就维护国家金融安全进行了集体学习。习近平总书记强调,维护金融安全,是关系我国经济社会发展全局的一件带有战略性、根本性的大事。

根据中央的会议精神,地方人大应充分认识金融在经济发展和社会生活中的重要地位和作用。维护金融安全不仅需要战术上的考虑,更需要战略上的部署,努力加强金融监督力度,把防范金融风险、维护金融安全提升到战略层面。

(二)金融稳定事关到国计民生

一方面,加强金融监督,是为了维护消费者的基本权益。财富快速增长、社会阶层结构变化等因素在深刻地影响着中国消费者的理财观念,居民财富逐渐从单一的储蓄流向理财产品。但消费者金融风险的认知尚有不足,某些所谓的投资公司铤而走险、通过非法集资等方式,损害消费者合法权益。加强金融监督,就是为了保护百姓的金融资产。

另一方面,加强金融监督,是为了维护正常的金融市场秩序。近年来,随着金融市场的快速发展,市场上个别金融机构打监管擦边球,通过监管套利获得利润,影响了金融市场的健康稳定发展。加强金融监督,维护金融市场秩序,金融才能更好的服务实体经济。

(三)金融监督工作受到全国人大的高度重视

2014624日,十二届全国人大常委会第九次会议听取了时任中国人民银行副行长刘士余所作的国务院关于加强金融监管防范金融风险工作情况的报告,积极回应社会对金融的关切。听取和审议该报告是往年没有的内容。张德江委员长在闭幕会上的讲话中强调指出,“常委会组成人员认为,国务院及其有关部门要切实增强防范金融风险的忧患意识和危机意识,完善金融监管协调机制,强化金融市场约束,加强金融基础设施建设,有效防范、化解和处置金融风险,保障金融市场安全高效运行和整体稳定。”

全国人大常委会在每年听取决算、审计报告等规定动作之外,增加听取防范金融风险报告,体现了全国人大对中国金融稳定的关切。各级地方人大应积极响应,做好地方金融监督工作。

二、地方人大金融监督存在的主要问题

(一)金融监督职责不清,监督内容不明

尽管金融是经济运行的核心内容,但是金融监督在人大监督体系中并没有得到应有的体现。目前人大并没有专门设立金融稳定工作专业委员会,金融监督的主要职能在财政经济委员会中。但财政经济委员会的监督职责主要侧重于人大及其常委会批准的国民经济和社会发展中长期规划、计划与预算执行情况,协助常委会进行监督检查,并没有对金融监督的职责进行详细说明。由于没有清晰界定人大金融监督的职责,其监督内容也不明确,由此导致的结果是金融监督工作不仅无法实质性开展,甚至形式上的工作也无法展现。例如,通过查阅山东省人大常委会2015-2017年监督工作计划,三年中山东省人大常委会共计划听取24项专项情况报告和整改情况报告,进行13次执法检查和视察,涉及科技、交通运输、司法、安全生产、节能环保、公共卫生、农业、海洋与渔业、商务、住房城乡建设、旅游等多个领域。但遗憾的是,没有一项涉及金融稳定和金融风险防范领域的专项汇报,究其原因,与人大的金融监督职能不清有很大的关系。

(二)金融监督主体人员缺乏,专业性不足

近年来出台的金融法规数量多、专业性强,对执法检查主体的监督能力提出了考验。作为监督主体的人大代表和常委会组成人员,其素质的高低,直接影响着国家权力机关作用的发挥。当前地方人大,尤其是地市级以下人大常委会金融专业人才欠缺,与其不断强化的金融监督职能需要还有一定的差距,导致人大金融监督"外行查内行",监督工作变成了被监督部门自身的工作检查,难以深入、细致、全面地审查,无法提出切合实际的、可操作性强的意见和建议,不利于拓展金融监督的深度和广度。 

(三)金融监督方式单一,刚性力度不强

从金融监督实践来看,由于各级地方人大金融监督多采用单一的事后监督方式,因而忽略了金融监督的连贯性和针对性。尽管《监督法》、《地方组织法》等法律法规规定了多种地方人大行使监督权的方式,但目前各地基本上只采用听取和审议政府提交的工作报告、开展专题调研作为金融监督的常规方式。而同样作为法定监督方式的询问和质询权等刚性监督手段则尽量少用或根本不用,监督手段的软化必将造成监督实效的弱化。

(四)金融监督重点不突出,系统性不足

目前人大所涉及的金融监督工作,都散落在金融法规执法检查、农村金融、非法集资及金融案件等各个领域,涉及到多个专业委员会的监督内容。金融监督工作无法集中统一开展,重点不突出。而金融系统涉及银行、证券、保险、基金、信托及其它类金融业态,各类金融业态之间具有较强的传递性和渗透性。金融产品经过层层交叉,交易结构复杂、交易链条较长、信息不透明,从而引发交叉性风险传递。这就要求人大的金融监督工作要有很强的针对性,突出重点,进行系统性的监督工作。

三、加强地方人大金融监督的相关建议

(一)增设金融稳定工作委员会

鉴于金融监督工作的复杂性、专业性及系统性,建议在地方人大设置金融稳定工作委员会。其主要职责包括:1)协助本级人大常委会督促政府及有关部门贯彻实施金融方面的法律、法规和人大及其常委会的有关决议、决定;(2)对全国人大及地方各级人大有关金融领域的法律、法规草案提出修改意见;(3)拟定并向人大及其常委会提出金融方面的议案,并对本级政府及有关部门办理同本委员会有关的议案提出初审意见, 做好督办工作;(4)协助做好本级人大代表有关金融方面的建议、批评和意见的督办工作;5)受人大常委会委托,审查本级政府和下一级人大及其常委会有关金融方面的行政规章、决定和命令,并提出审查报告;(6)协助人大常委会开展有关金融方面的执法检查、听取和审议专项工作报告等监督工作,提出意见和建议;(7)负责与上一级人大有关专委会、本级对口联系部门、下一级人大常委会有关工作机构的工作联系,组织金融条线的人大代表视察、调研等活动;(8)对本级金融监管部门进行监督;(9)对财政预算中的金融稳定等事务支出进行审议;(10)组织协调相关部门开展涉嫌非法集资风险排查防范、宣传教育活动;(11)对金融工作中的重大事项进行调查研究,提出意见和建议。

金融稳定工作委员会进行金融监督内容包括:推进金融监管改革;促进建立宏观审慎和微观审慎管理框架;建立金融中小投资者和消费者保护机制;搭建系统性金融风险的应对框架;建立对创新性和综合性金融业务的管理机制;监督债券违约、互联网金融、P2P等方面金融风险预防工作;严厉打击非法集资、金融诈骗等违法犯罪活动;监督金融及类金融机构运行情况;审议金融稳定预算支出。

(二)优化监督主体的人员结构

优化地方人大常委会及金融稳定工作委员会的组成人员结构,选派精通法律、金融的专业人才充实相关岗位,保证金融监督的专业性。同时,设立金融监督专家咨询委员会,把从事法律、审计、金融等有实践经验的专业人员安排到金融监管专家咨询委员会担任兼职委员职务,借助其专业知识加强金融监督,履行以下职能:(1)参与金融方面规范性文件的调研和论证;2)参与金融方面法律法规执行情况的检查调研;3)参与金融稳定工作的调查研究。

(三)丰富人大金融监督的方式

根据2006年通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》,规定了听取专项工作报告等7种监督方式。地方人大应充分运用多种监督方式进行金融监督。

1.完善工作报告制度和信息沟通制度。加强与金融监管部门、金融主管部门及金融机构的沟通,及时掌握金融运行情况,建立金融稳定工作报告制度。要求各部门定期向人大报送日常简报和简表,以便人大及时掌握金融机构具体运行情况,了解地区金融稳定情况。常委会每年至少选择一项金融稳定工作项目的重大问题,有计划地安排听取和审议本级人民政府的金融稳定专项工作报告。

2.组织开展金融执法检查。地方各级人大常委会及金融稳定工作委员会应组织开展金融执法检查视察活动。召集当地金融办、人民银行、证监局、银监局、保监局参加金融执法检查视察活动。针对当前社会存在的非法融资等涉及民生的金融问题,人大应组织开展涉嫌非法集资风险集中排查防范、宣传教育活动。通过向各类经营主体宣传非法集资相关法律法规、向广大群众发放公开信等方式,用事实教育群众,引导群众自觉远离非法集资。同时公布举报电话,积极鼓励群众对非法集资相关信息行为进行举报。此外,对当地金融机构开展检查,围绕金融企业的财务管理、内部控制、风险管理和工作纪律等方面查深查透,重点关注区域性金融风险情况。

3.建立常态化的金融专题询问机制。专题询问作为人大常委会行使监督职权的一种重要形式,活动程序简便,工作方式灵活。相较于一般的询问,专题询问具有主题突出、问题集中、针对性强的特点,能有效克服提问的随意性和问题的发散性等不足,是增强监督实效的有效形式。但是目前在监督法中并没有提及专题询问字样而只是提到了询问,在宪法中甚至没有对询问有所提及,使得专题询问这种监督方式缺乏宪法依据。近年来不少地方人大出台专题询问办法,作为地方性法规,对当地的监督工作起到较好的指导作用。

20106月,全国人大常委会首开专题询问先河,在其示范引领下,各地积极学习借鉴,陆续采用这一新型监督模式开展工作。根据统计,2010-2016年,全国各省级人大共开展专题询问219次,平均每省开展7次。各省区专题询问选题较为宽泛,涉及经济社会发展各个方面,重点领域侧重于财政预算、医疗卫生、食品饮水安全、社会保障、环境保护、三农问题、教育及旅游方面。遗憾的是,金融问题在这7年中,仅有2016年安徽省十二届人大常委会第三十三次会议举行联组会议,就实施银行业监督管理法、服务地方经济发展情况进行专题询问,共有10位常委会组成人员和省人大代表发问。银监会安徽监管局、省政府金融办、国家开发银行安徽省分行等金融机构主要负责人到会应询。省人大常委会听取和审议垂直管理部门专项工作报告并开展专题询问,在全国省级人大层面尚属首次,对于深入推动金融更好服务地方经济发展具有重要意义。建议地方人大借鉴安徽省人大金融专题询问的做法,推动金融专题询问机制的常态化建设。

4.组织金融稳定专题调研活动。为积极配合做好金融执法检查和金融专题询问工作,地方人大应就加强金融监督、防范金融风险主题开展专题调研。赴各地监管部门、金融机构实地调查研究,听取地方监管部门、金融机构、中介机构及专家学者的意见建议。还可以通过座谈会等形式,听取等金融监管部门和主管部门的情况汇报。

(四)加强对金融监管部门的监督

在金融监管制度中,现行法律法规一方面赋予监管机构大量的权力,监管金融市场的参与者;另一方面又缺乏对监管机构的监督,可能导致监管机构及其工作人员违法违规以及监管效率的低下。从理论上讲,金融监管机构应首先对人大负责,人大对其拥有广泛的监督权力。为了加强对金融监管部门的监督,可以从以下几个方面进行改善:一是推行金融监管结果人大报告制度。建立金融监管结果人大报告制度是推进金融监督工作法制化、规范化的重要途径,也是创新金融监督机制、开创金融监督工作新局面的重要措施。在每年各级各地召开的人大代表会上,代表们不仅想要知道金融运行情况,更想要知道金融监管部门是否严格地执行了金融政策。这项制度可以通过金融监管部门定期向人大提交报告的方式固化下来。二是在日常监管方面,由人大专业委员会负责监督金融监管机构,从而可以有效地解决人大代表的时间和专业知识问题。因为人大专业委员会的委员有更丰富的专业知识以及更充裕的时间,在人大闭会之后,可以继续工作,享有更大的监督空间。各地的金融监管机构每季度向当地人大专业委员会报送金融监管报告,随时报送金融监管重大事项。三是建立听证和咨询机制。着重做好对立法机关制定金融监管法律法规的听证;对任免金融监管机构工作人员的听证;对金融监管机构资金支出的听证。确保听证程序和听证结果全程公开。

人大金融稳定工作委员会及其咨询委员会要对金融监督结果情况进行科学分析,积极开发出有价值信息。对当地金融运行情况进行全面评价;对监督检查结果进行分析,汇总金融运行中的热点、难点、重点问题信息;研究落实各种有效管理措施。及时向金融监管机构反馈各项监督结果情况,分析问题发展趋势,为金融监管机构及时处理问题提供依据。

(五)协调划分中央与地方金融监管职能

地方政府基于金融发展和风险处置的需要,进行地方金融监管。这些金融监管职能绝大部分由地方金融办负责,但仍分散于多个职能部门,受人员编制和监管能力的制约,主要关注如何让金融更好地为地方经济服务,如何处理金融风险,尤其是非法集资等问题。各地人大应进一步明确地方金融监管的法律依据和职责范围,赋予地方政府在“风险处置”和“区域性金融稳定”方面的职责,明确地方政府一定的管理权力,提高其加强金融监管的主动性和有效性。目前各地陆续出台地方金融管理条例,明确规定地方金融监管的监管机构、监管对象、监管职责、法律责任等相关内容。人大在完善地方金融监管立法同时,应制定出台相应的金融监管实施细则,适当赋予地方监管灵活性。加强对民间借贷、新型农村合作金融组织的引导和规范,有效防范和打击金融欺诈、非法集资等各类违法违规行为,不断强化对各类金融消费者的保护职责。

此外,尽管各地已经基本设立金融管理部门,但一些明显具有金融属性的行业分属地方不同部门监管(如股权投资在发改委,典当、融资租赁在商务厅等),地方人大应协调本地区各金融业态的监督,推动实现地方金融业务统一管理。

(六)提高人大金融监督的社会参与度

从发达国家经验来看,西方国家的议会都高度重视与社会各界信息交流,及时通过新闻媒体和网络将各类信息向社会公众公布,使公众及时了解。而我国人大进行的各项专题报告,进行的专题询问,大多报道在人大内刊上,即使新闻媒体有所报道,也主要是事实性的报道,不涉及具体内容的详细阐述,普通民众很难获得完备的信息。这也致使社会参与度不高,很难达到真正向社会公开的程度。由于金融稳定涉及百姓的切身利益,人大的金融监督也应紧紧依靠人民群众开展监督。应当推进与完善公民的政治参与,努力增强公民的主体意识。

如今网络作为新兴的交流平台,为政治信息的交互传播和政治透明度的提高提供了良好的条件,拓宽了政治参与的渠道。利用政务公开网,及时公开监督查处的违法行为。把常委会审议意见通过网络向社会公布,专题询问过程实行网上直播,法规草案向社会公布,积极做好法规条文宣传解读工作。充分利用社会媒体、人大报刊、门户网站等,多方式多渠道多层次地宣传人大金融监督制度。

(七)借力审计监督强化监督实效

监督法第五条规定,“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督,促进依法行政、公正司法”。而《中华人民共和国宪法》第九十一条规定,“国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督”。审计机关属政府组成部门,因此,各级审计机关应依法主动接受人大监督。

人大可以借助审计监督,延伸人大金融监督,提高监督质量和效果。一是听取审计机关汇报。人大依法听取金融稳定情况汇报的同时,可以请审计机关参加,并听取他们的工作汇报。二是开展审计执法检查。人大可结合实际情况,定期或不定期开展审计执法检查,督促政府及审计部门加大对金融违纪违规问题的查处力度,维护金融市场经济秩序。三是建立与审计机关的沟通机制。人大可邀请审计部门参加金融机构联系会议,通报金融监督工作情况和人大金融监督重点工作计划。审计机关在安排年度审计项目计划前,应充分征求人大意见,特别要将人大金融监督的重点计划列为审计监督的主要内容,增强审计的针对性,以便为人大金融监督提供可靠的依据。

 

参考文献

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